Amerikanisch-Chinesische Handelsstreitigkeiten:
Eskalation und Auswirkungen

Seit Jahresbeginn 2018 verschärft die US-Administration von Präsident Trump ihre handelspolitischen Maßnahmen. Im Januar wurden Strafzölle auf den Import von Waschmaschinen und Solarzellen eingeführt, im März auf Stahl und Aluminium sowie Ende März weitere auf eine breite Produktpalette chinesischer Importe. Die voraussichtliche Entwicklung der US-Außendefizite in den nächsten Jahren ist eine logische Nebenwirkung der US-Steuer und Ausgabenpolitik. Der Vergleich mit den frühen 1980er Jahren (Reagan-Administration) legt nahe, dass dadurch Handelsstreitigkeiten weiter angeheizt werden. Damals gegen Japan, heute gegen China.

Im aktuellen Status-quo kommt es zu Auge-um-Auge/Zahn-um-Zahn Vergeltungsmaßnahmen zwischen den USA und China. Die Befürchtung scheint uns allerdings übertrieben, dass hieraus ein nennenswerter Wachstumseinbruch resultiert. Dies liegt daran, dass zwar Produktvolumen in nennenswertem Umfang betroffen sind. Für die wirtschaftlichen Folgen ist allerdings das fiskalische Volumen, d.h. welches Einkommen wird hier potenziell entzogen, relevant. Bislang ist dies bezogen auf die Wirtschaftsleistung beider Länder minimal.
ŸIn diesem Beitrag beleuchten wir das weitere Eskalationspotenzial, mögliche Verhandlungslösungen sowie auch „Kollateralschäden“ über Vorleistungsketten bei Handelspartnern.

Politikinkonsistenz der Trump-Administration führt zu verschärften außenwirtschaftlichen Spannungen

ŸDie Verschärfung handelspolitischer Konflikte seitens der US-Administration kommt nicht vollkommen überraschend. Erstens war die Haltung seitens Präsident Trump schon im Wahlkampf klar, dass er die US-Handelsdefizite als grundsätzlich negativ ansieht. Zweitens führt seine eigene Steuer- und Haushaltspolitik zu steigenden außenwirtschaftlichen Defiziten.
ŸDiese „Nebenwirkung“ resultiert aus einem einfachen Zusammenhang der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung: Der außenwirtschaftliche Saldo entspricht immer der Summe der binnenwirtschaftlichen Salden.
ŸEine Steuersenkungs- und Aufrüstungspolitik auf Pump, wie ab diesem Jahr in den USA implementiert, lässt die Leistungsbilanzdefizite perspektivisch größer werden, sofern der Privatsektor nicht kompensierend mehr spart.
ŸAus diesem Blickwinkel erinnert die heutige Situation sehr deutlich an die erste Reagan-Administration, die ebenfalls massive Steuersenkungen und Aufrüstung betrieb. Insbesondere die Handelsdefizite gegenüber Japan führten damals zwischen 1981 und 1986 immer wieder zu Handelsspannungen, die in Form „freiwilliger Exportselbstbeschränkungen“ beigelegt wurden und zum Plaza-Abkommen (1985) einer gezielten Abwertung des US-Dollar führten.

USA: Innen- und außenwirtschaftliche Finanzierungssalden

USA: Innen- und außenwirtschaftliche Finanzierungssalden

Quelle: Macrobond, Stand: 19.04.2018

Handlungsspielraum des US-Präsidenten in Handelsfragen ist sehr groß und möglicherweise positiv für die Wahlchancen

Handlungsspielraum des US-Präsidenten

Quelle: Union Investment, Stand: 19.04.2018


ŸFür den weiteren Fortgang der Handelsstreitigkeiten ist zunächst einmal zu berücksichtigen, dass Präsident Trump einen sehr breiten Handlungsspielraum hat. Das Handelsgesetz von 1962 gibt ihm das Recht, einseitig Handelsbeschränkungen einzuführen, Handelsabkommen zu kündigen oder Verhandlungen aufzunehmen. Er braucht dazu keine Zustimmung des Kongresses.
ŸUmgekehrt wird zur Unterzeichnung von Handelsabkommen  die Zustimmung des Parlaments benötigt. Dies ist insbesondere mit Blick auf die im November stattfindenden Zwischenwahlen zum Kongress relevant, die möglicherweise seinen innenpolitischen Handlungsspielraum deutlich beschneiden werden.
ŸZudem sind politische Erfolge natürlich auch mit Blick auf die Zustimmungswerte sinnvoll. Überwog die Ablehnung von Präsident Trump seine Zustimmung in Umfragen im Dezember 2017 noch um 20 Prozentpunkte sind es jetzt nur noch 13 Prozentpunkte.

USA und China: Auge-um-Auge – Zahn-um-Zahn

Bislang bewegt sich die Logik des Handelskonflikts zwischen den USA und China nach der alt-testamentarischen Logik des Auge-um-Auge / Zahn-um-Zahn.
ŸWir verwenden im Weiteren für alle Darstellungen das fiskalische Äquivalent der angekündigten Zölle. Hierunter sind die staatlichen Einnahmen zu verstehen, die gegenüber heute aus einem Zoll resultieren. Im Falle des 25% Zolls auf Waren im Gesamtwert von 50 Mrd. US-Dollar sind dies 12,5 Mrd. US-Dollar. In Presseberichten wird häufig nur die Bezugsgröße genannt, was zu irritierend hohen Angaben führt.
ŸFaktisch kann man einen Zoll auch als Verbrauchsteuer auf ein Gut betrachten. Oder ein höherer Zollsatz auf eine kleinere Gütermenge kann die gleiche gesamtwirtschaftliche Folge haben wie ein niedrigerer Zollsatz auf eine große Gütermenge. Von daher erlaubt das fiskalische Äquivalent auch eine bessere Vergleichbarkeit von Maßnahmen.

USA und China: Auge-um-Auge – Zahn-um-Zahn

Quelle: Union Investment, Stand: 19.04.2018

Bislang bewegen sich die angekündigten Maßnahmen auf minimalem Niveau und ändern das Konjunkturbild nicht

Die fiskalischen Äquivalente der angekündigten bewegen sich bei rund 13 Mrd. US-Dollar. Zum Vergleich: Das Entlastungsvolumen der US-Steuerreform im Jahr 2018 liegt bei 144 Mrd. US-Dollar.
ŸZudem muss man dies in Bezug zur jeweiligen Wirtschaftsleistung setzen. Also rund 18.000 Mrd. US-Dollar für die USA und 13.000 US-Dollar für China. Die Maßnahmen haben entsprechend einen Umfang von 0,1% der chinesischen und 0,07% der US-Wirtschaftsleistung.
ŸDementsprechend gibt es für uns auch keinen Grund, den Handelskonflikt als nennenswerten Dämpfer für die Konjunktur beider Staaten oder auch anderer Anrainerstaaten zu bewerten.
ŸProblematisch ist allenfalls der Eskalationspfad, auf dem sich der Konflikt aktuell befindet und die Unsicherheit, die damit einhergeht.

Ausmaß der Maßnahmen in Relation zur Wirtschaftsleistung

Quelle: Union Investment, Stand: 19.04.2018

Betrachtung bilateraler Handelsdefizite ist ökonomisch unsinnig

Die Fokussierung der US-Administration auf bilaterale Handelsüberschüsse oder Defizite macht ökonomisch keinen Sinn. Sie ignoriert vielmehr das Wesen internationaler Arbeitsteilung, wonach man selbst herstellt, worin man gut ist, und importiert worin man weniger gut ist.
ŸDie nebenstehende Grafik illustriert, dass China ein hohes Defizit bei Rohstoffen und Vorprodukten ausweist. Dagegen einen hohen Überschuss bei verarbeiteten Produkten aufweist.
ŸWas China dagegen zurecht vorgeworfen werden kann, ist, dass es seit seinem Beitritt zur WTO hohe und persistente Gesamtüberschüsse realisiert. Allerdings bei Weitem nicht mehr in dem Umfang wie dies etwa vor 2008 der Fall gewesen ist.
ŸEbenso ist nicht von der Hand zu weisen, dass China von dort tätigen Auslandsunternehmen einen Technologietransfer verlangt oder strategische Investitionen dort vornimmt.
ŸDie USA verweisen hier darauf, dass ihrerseits Sanktionen gerechtfertigt seien, weil letzterer Punkt nicht vom Statut der Welthandelsorganisation geregelt sei. Ebenso sehen sie die chinesischen Vergeltungsmaßnahmen als ungerechtfertigt an und behalten sich Gegen-Gegenmaßnahmen vor.

Chinesische Handelsbilanz

Chinesische Handelsbilanz

Quelle: Macrobond, Stand: 10.04.2018

Exkurs: Zölle auf Stahl und Aluminium

Die Zölle auf Stahl und Aluminium bieten ebenfalls ein weiteres Eskalationspotenzial. Ausnahmen für einzelne Länder sind bislang primär temporär.
ŸSowohl das nationale US-Recht als auch das WTO-Recht lassen Handelsbeschränkungen explizit zu. Unklar ist allerdings, ob auch das erklärte Ziel eines Auslastungsgrades der US-Verarbeitungskapazitäten für Stahl mit dem WTO-Recht kompatibel sind. Nach US-Recht ist dies eindeutig der Fall.
ŸFalls auch die WTO dies so sehen sollte, wäre jede Gegenmaßnahme rechtswidrig und könnte wiederum von den USA mit weiteren Strafzöllen beantwortet werden.

Exkurs: Zölle auf Stahl und Aluminium

Quelle: Union Investment, Stand: 19.04.2018

Chinas weitere Optionen

Das Instrument freiwilliger Export-Selbstbeschränkungen

Das Instrument freiwilliger Export-Selbstbeschränkungen (VER) war in den Handelskonflikten der USA mit Japan in den 1980er Jahren sehr populär. Eigentlich haben sich die WTO-Staaten 1994 darauf geeinigt, dieses Instrument nicht mehr zu verwenden. Allerdings hat Südkorea im Februar 2018 genau ein solches mit den USA für Stahlexporte vereinbart.
ŸDass das Instrument eine Renaissance erleben könnte, liegt auch daran, dass damals wie heute Robert Lighthizer als US-Handelsbeauftragter amtiert.
ŸIm Prinzip wirken solche VER wie eine Importquote, also eine Mengenrestriktion. Der Unterschied liegt allerdings darin, dass nicht der Importeur, sondern der Exporteur die Quote administriert. Ein klassischer Zuteilungsmechanismus ist die Versteigerung von Quotenanteilen. Während die Erlöse dieser Versteigerung bei der Importquote dem Importland zufällt, ist dies bei der VER das Exportland.
ŸDas Exportland steht daher zwar immer noch schlechter da als ohne diese Mengenrestriktion, aber deutlich besser als im Falle einer Importquote.

Freiwillige Export-Selbstbeschränkungen

Quelle: Chinn, M. (2017): Two Trade Policy Terms to remember: VER and ERP, 4.1.2017, Econbrowser.

Kollateralschäden bei Handelspartnern

Von den chinesischen Exporten in die USA stammen nur rund 2/3 aus chinesischer Wertschöpfung, das restliche Drittel stammt von Handelspartnern. In umgekehrter Richtung werden 84% der Wertschöpfung in den USA selbst und 16% stammen aus ausländischer Wertschöpfung.
ŸAuch wenn es sich um einen bilateralen Konflikt handelt, werden also zwangsläufig auch mittelbar Handelspartner in Mitleidenschaft gezogen.
ŸÜber die Trade in value-added Datenbank der OECD haben wir für beide Volkswirtschaften die jeweils größten mittelbar betroffenen Länder selektiert und gemäß ihren mittelbaren Exposures in beide Richtungen aufgeführt. Insbesondere die kleineren asiatischen Volkswirtschaften drohen hier in Mitleidenschaft gezogen zu werden.
ŸAllerdings sei hier noch einmal darauf hingewiesen, dass – zumindest bislang – die fiskalischen Zolläquivalente derart klein sind, dass sie selbst für die USA und China kaum ins Gewicht fallen.
ŸUnter mittelbares Exposure betrachten wir den Teil der Wirtschaftsleistung eines Landes, der wahlweise erst nach China oder die USA exportiert wird, um dort in den bilateralen Handel beider Länder untereinander einzufließen.

Kollateralschäden bei Handelspartnern

Quelle: OECD, eigene Berechnungen, Stand: 19.04.2018

Stand: 19. April 2018